7月12日，國家發(fā)改委發(fā)布《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》（下稱《方案》）?！斗桨浮诽岢?，推動開展城市設計，加強城市風貌塑造和管控，促進新老建筑體量、風格、 色彩相協(xié)調。落實適用、經濟、綠色、美觀的新時期建筑方針，治理“貪大、媚洋、求怪”等建筑亂象。嚴格限制新建超高層建筑，不得新建500米以上建筑，嚴格限制新建250米以上建筑。
?
這是自2020年以來，第四次提到“限高“的政策。前三次分別為：
-
2021年10月，住建部和應急管理部發(fā)布關于《加強超高層建筑規(guī)劃建設管理的通知》，明確“不得新建500米以上超高建筑”。
-
2021年7月，國家發(fā)改委印發(fā)《關于加強基礎設施建設項目管理確保工程安全質量的通知》，其中提到“不得新建500米以上超高層建筑”。
-
2020年4月，住建部、國家發(fā)改委發(fā)布《關于進一步加強城市與建筑風貌管理的通知》，其中指出“一般不得新建500米以上建筑“。
方案明確了主要目標。到 2025 年，全國常住人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提高，戶籍人口城鎮(zhèn)化率明顯提高，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距明顯縮小。農業(yè)轉移人口市民化質量顯著提升，城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋全部未落戶常住人口。“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局全面形成，城市群承載人口和經濟的能力明顯增強，重點都市圈建設取得明顯進展，軌道上的京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)基本建成。超大特大城市中心城區(qū)非核心功能有序疏解， 大中城市功能品質進一步提升，小城市發(fā)展活力不斷增強，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設取得重要進展。城市可持續(xù)發(fā)展能力明顯增強，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界全面劃定，新增建設用地規(guī)模控制在 2950 萬畝以內，城市內澇治理取得明顯成效，城市燃氣等管道老化更新改造深入推進，能源資源利用效率大幅提升，城市黑臭水體基本消除，地級及以上城市空氣質量優(yōu)良天數比率提高到 87.5%，城市建成區(qū)綠化覆蓋率超過 43%。系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的城市治理體系基本建立，治理能力明顯增強。
方案從優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)、推進新型城市建設、提升城市治理水平、加快農業(yè)轉移人口市民化、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展等五個方面進行謀篇布局。
方案秉承強化頂層設計和規(guī)劃引領等工作原則，提出：
?
優(yōu)化城市空間格局和建筑風貌。發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃引領作用，全面完成城市國土空間規(guī)劃編制，劃定落實耕地和永久基本農田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。落實適用、 經濟、 綠色、 美觀的新時期建筑方針，治理“貪大、 媚洋、 求怪” 等建筑亂象。嚴格限制新建超高層建筑， 不得新建 500 米以上建筑， 嚴格限制新建 250 米以上建筑。
?
?
各級國土空間規(guī)劃編制修訂充分考慮人口規(guī)模因素特別是進城落戶人口數量，科學測算和合理安排城鎮(zhèn)新增建設用地規(guī)模。
?
率先在都市圈推動規(guī)劃統(tǒng)一編制實施，探索土地、人口等統(tǒng)一管理。?
?
推進新型城市建設。堅持人民城市人民建、人民城市為人民，順應城市發(fā)展新趨勢，加快轉變城市發(fā)展方式，建設宜居、韌性、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文城市。
?
完善城市住房體系。堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，夯實城市政府主體責任，穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預期。
?
有序推進城市更新改造。重點在老城區(qū)推進以老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中村等“三區(qū)一村”改造為主要內容的城市更新改造，探索政府引導、市場運作、公眾參與模式。開展老舊小區(qū)改造。注重改造活化既有建筑，防止大拆大建，防止隨意拆除老建筑、搬遷居民、砍伐老樹。老城區(qū)改造更新按有關標準補齊防洪排澇基礎設施短板，全面消除歷史上嚴重影響生產生活秩序的易澇積水點；高標準規(guī)劃、建設新城區(qū)，不再出現“城市看?！爆F象。
?
推動非物質文化遺產融入城市規(guī)劃建設，鼓勵城市建筑設計傳承創(chuàng)新。
?
深化戶籍制度改革。全面取消城區(qū)常住人口 300 萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口 300 萬至 500 萬的I型大城市落戶條件，完善城區(qū)常住人口 500 萬以上的超大特大城市積分落戶政策。方案要求，強化隨遷子女基本公共教育保障。保障隨遷子女在流入地受教育權利，以公辦學校為主將隨遷子女納入流入地義務教育保障范圍。
?
引導城市人才入鄉(xiāng)發(fā)展。深入推行科技特派員制度，推動規(guī)劃設計師、建筑師、工程師“三師入鄉(xiāng)”，建立科研人員入鄉(xiāng)兼職兼薪和離崗創(chuàng)業(yè)制度，為鄉(xiāng)村建設行動提供技術支撐。
?
推進城鄉(xiāng)一體規(guī)劃設計。統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設，通盤考慮土地利用、產業(yè)發(fā)展、居民點建設、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護、防災減災和歷史文化傳承，實現縣鄉(xiāng)村功能銜接互補。全面完成縣級國土空間規(guī)劃編制，結合實際編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃。科學編制縣域村莊布局規(guī)劃，鼓勵有條件的地區(qū)編制實用性村莊規(guī)劃。規(guī)范開展全域土地綜合整治，合理推進農用地和建設用地整理，堅決遏制耕地“非農化”、嚴格管控“非糧化”，嚴禁隨意撤并村莊搞大社區(qū)、違背農民意愿大拆大建。
《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》已公開發(fā)布。為了解《方案》有關情況，針對社會各界關注的相關問題，記者采訪了國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關負責同志。
一、請問出臺《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》的背景和主要考慮是什么？
城鎮(zhèn)化是現代化的必由之路，是我國最大的需求潛力所在，對推動經濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展、構建新發(fā)展格局、促進共同富裕都具有重要意義。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央明確提出實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提出走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。近十年來，在各方的共同努力下，我國新型城鎮(zhèn)化建設取得一系列重大歷史性成就。1.3億農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，農業(yè)轉移人口市民化成效顯著，城鎮(zhèn)化空間布局持續(xù)優(yōu)化，“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局基本形成，城市可持續(xù)發(fā)展能力持續(xù)增強，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系基本確立。到2021年末，全國常住人口城鎮(zhèn)化率達到64.72%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到46.7%，城鄉(xiāng)居民收入比降至2.5，城鎮(zhèn)化水平和質量大幅提升，為全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家提供了強大動力和堅實支撐。
“十四五”時期，我國仍處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，城鎮(zhèn)化動力依然較強，與此同時，城鎮(zhèn)化質量亟待進一步提升，城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的機遇動力和問題挑戰(zhàn)并存。為推動落實黨的十九屆五中全會《建議》和“十四五”規(guī)劃《綱要》提出的新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標要求，國家發(fā)展改革委會同有關部門制定了《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》，明確“十四五”時期推進新型城鎮(zhèn)化的目標任務和政策舉措，推動城鎮(zhèn)化質量不斷提高。
二、“十四五”時期我國推進新型城鎮(zhèn)化的總體要求是什么？
“十四五”時期，推進新型城鎮(zhèn)化要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，堅持穩(wěn)中求進工作總基調，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，加快構建新發(fā)展格局，以推動城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展為主題，以轉變城市發(fā)展方式為主線，以體制機制改革創(chuàng)新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，把握統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進，因地制宜、分類施策，積極探索、重點突破，穩(wěn)妥有序、守住底線等工作原則，深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。
為推動“十四五”時期推進新型城鎮(zhèn)化的政策導向有效落地，《實施方案》提出到2025年，全國常住人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提高，戶籍人口城鎮(zhèn)化率明顯提高，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距明顯縮小。農業(yè)轉移人口市民化質量顯著提升，城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋全部未落戶常住人口。“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局全面形成，城市群承載人口和經濟的能力明顯增強，重點都市圈建設取得明顯進展，軌道上的京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)基本建成。超大特大城市中心城區(qū)非核心功能有序疏解，大中城市功能品質進一步提升，小城市發(fā)展活力不斷增強，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設取得重要進展。城市可持續(xù)發(fā)展能力明顯增強，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界全面劃定，新增建設用地規(guī)?？刂圃?950萬畝以內，城市內澇治理取得明顯成效，城市燃氣等管道老化更新改造深入推進，能源資源利用效率大幅提升，城市黑臭水體基本消除，地級及以上城市空氣質量優(yōu)良天數比率提高到87.5%，城市建成區(qū)綠化覆蓋率超過43%。系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的城市治理體系基本建立，治理能力明顯增強。
三、農業(yè)轉移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的首要任務，“十四五”時期，在加快農業(yè)轉移人口市民化方面有哪些任務舉措？
推進城鎮(zhèn)化的首要任務是促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序實現市民化。“十四五”時期，要堅持存量優(yōu)先、帶動增量，著力提高農業(yè)轉移人口市民化質量。一是深化戶籍制度改革。放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，各城市因地制宜促進在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農業(yè)轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權利、履行同等義務。二是完善城鎮(zhèn)基本公共服務提供機制。建立基本公共服務同常住人口掛鉤、由常住地供給的機制，探索實施電子居住證。三是提高農業(yè)轉移人口勞動技能素質。聚焦用工矛盾突出的行業(yè)和新業(yè)態(tài)，持續(xù)大規(guī)模開展面向新生代農民工等的職業(yè)技能培訓。探索通過社?？榉蠗l件的農民工發(fā)放電子培訓券。四是強化隨遷子女基本公共教育保障。以公辦學校為主將隨遷子女納入流入地義務教育保障范圍，根據人口流動調整教師編制定額，加大人口集中流入城市義務教育階段學位供給。五是鞏固提高社會保險統(tǒng)籌層次和參保覆蓋率。穩(wěn)步推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，做實基本醫(yī)療保險市級統(tǒng)籌并推動省級統(tǒng)籌，逐步放開放寬居民在常住地或就業(yè)地參加社會保險的戶籍限制。六是強化農民工勞動權益保障。逐步消除性別、戶籍、身份等各類影響平等就業(yè)的不合理限制或就業(yè)歧視，建立新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動權益保障機制。七是完善農業(yè)轉移人口市民化配套政策。中央財政和省級財政分別對吸納跨省域、跨市域農業(yè)轉移人口落戶多的地區(qū)給予支持。各級國土空間規(guī)劃編制修訂充分考慮人口規(guī)模因素特別是進城落戶人口數量，合理安排城鎮(zhèn)新增建設用地規(guī)模。
四、近年來，城市群、都市圈和各城市發(fā)展取得了明顯成效，未來在優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展方面有哪些任務舉措？
增強城市群和中心城市等經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經濟和人口承載能力，符合我國資源環(huán)境條件和人口經濟變動趨勢。同時，應加大政策舉措力度，促進人口經濟在城市間合理分布，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。一是分類推動城市群發(fā)展。深入實施京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設等區(qū)域重大戰(zhàn)略，積極推進成渝地區(qū)雙城經濟圈建設，實施長江中游、北部灣等城市群發(fā)展“十四五”實施方案，推動山東半島、粵閩浙沿海、中原、關中平原等城市群發(fā)展，加強城市群對周邊特殊類型地區(qū)發(fā)展的輻射帶動。二是有序培育現代化都市圈。建立健全省級統(tǒng)籌、中心城市牽頭、周邊城市協(xié)同的同城化推進機制，提高都市圈交通運輸連通性便利性，引導產業(yè)從中心至外圍梯次分布、合理分工、鏈式配套，鼓勵都市圈社保和落戶積分互認。三是推動超大特大城市轉變發(fā)展方式。統(tǒng)籌兼顧經濟、生活、生態(tài)、安全等多元需要，科學確定城市規(guī)模和開發(fā)強度，合理控制人口密度，有序疏解中心城區(qū)功能、設施以及過度集中的公共服務資源。四是提升大中城市功能品質。推動制造業(yè)差異化定位、規(guī)?；夯l(fā)展，完善對外交通通道及設施，支持三級醫(yī)院和高等學校在大中城市布局，增加文化體育資源供給，提升城市生活品質。五是增強小城市發(fā)展活力。培育發(fā)展小城市特色優(yōu)勢產業(yè)，持續(xù)優(yōu)化公共服務供給。支持資源枯竭城市因地制宜發(fā)展接續(xù)替代產業(yè)，加強民生保障和救助扶助。六是推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設。選擇一批條件好的縣城重點發(fā)展，推進縣城產業(yè)配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環(huán)境基礎設施提級擴能、縣鄉(xiāng)村功能銜接互補。分類引導小城鎮(zhèn)發(fā)展，優(yōu)化邊境地區(qū)城鎮(zhèn)布局。
五、城市工作是一個系統(tǒng)工程，在推進新型城市建設方面有哪些任務舉措？
城市是承載人口的重要空間、創(chuàng)新活動的主要策源地、經濟發(fā)展的主要引擎。目前我國生活在城鎮(zhèn)的人口已達9億多人，今后還將繼續(xù)增加。要堅持人民城市人民建、人民城市為人民，順應城市發(fā)展新趨勢，加快轉變城市發(fā)展方式，建設宜居、韌性、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文城市，打造人民高質量就業(yè)和高品質生活的空間，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。一是增加普惠便捷公共服務供給。優(yōu)化社區(qū)綜合服務設施，打造城市一刻鐘便民生活圈。二是健全市政公用設施。優(yōu)化公交地鐵站點線網布局，完善“最后一公里”公共交通網絡，完善停車設施體系，推進水電氣熱信等地下管網建設。三是完善城市住房體系。堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，著力解決符合條件的新市民、青年人等群體住房困難問題。四是有序推進城市更新改造。重點在老城區(qū)推進老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中村等“三區(qū)一村”改造。五是增強防災減災能力。構建公共衛(wèi)生防控救治體系，加大內澇治理力度，推進管網更新改造和地下管廊建設。六是增強創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力。強化國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)、經濟技術開發(fā)區(qū)等創(chuàng)新功能，促進創(chuàng)新型應用型技能型人才成長、集聚和發(fā)揮作用，優(yōu)化營商環(huán)境。七是推進智慧化改造。推行城市數據一網通用、城市運行一網統(tǒng)管、政務服務一網通辦、公共服務一網通享。八是加強生態(tài)修復和環(huán)境保護。提升生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定性，積極治理水、大氣、生活垃圾、危險廢棄物等污染，推進生產生活低碳化。九是推動歷史文化傳承和人文城市建設。保護延續(xù)城市歷史文脈，推動文化旅游融合發(fā)展。
六、城市治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，在提升城市治理水平方面有哪些任務舉措？
推進國家治理體系和治理能力現代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現代化。“十四五”時期，要樹立全周期管理理念，聚焦空間治理、社會治理、行政管理、投融資等領域，推動城市治理科學化精細化智能化。一是優(yōu)化城市空間格局和建筑風貌。劃定落實耕地和永久基本農田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，根據水資源承載能力優(yōu)化城市空間布局、產業(yè)結構和人口規(guī)模，優(yōu)化居住、工業(yè)、商業(yè)、交通、生態(tài)等功能空間布局，加強城市風貌塑造和管控。二是提高建設用地利用效率。實行增量安排與消化存量掛鉤，嚴格控制新增建設用地規(guī)模，推動低效用地再開發(fā)。推進“標準地”出讓改革，推動不同產業(yè)用地類型合理轉換。推廣以公共交通為導向的開發(fā)（TOD）模式，打造站城融合綜合體。三是提高街道社區(qū)治理服務水平。堅持黨對基層治理的全面領導，完善網格化管理服務，推進社區(qū)服務標準化，加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設，提高物業(yè)服務覆蓋率。四是健全社會矛盾綜合治理機制。堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調、權益保障通道，推進社會治安防控體系建設。五是優(yōu)化行政資源配置和區(qū)劃設置?？茖W配備、動態(tài)調整人員編制，優(yōu)先滿足社會管理、公共服務等領域用編需求。嚴格控制撤縣建市設區(qū)，完善鎮(zhèn)和街道設置標準。六是健全投融資機制。夯實企業(yè)投資主體地位，放寬放活社會投資，優(yōu)化財政資金支出結構，推動政府投資聚焦市場不能有效配置資源、需要政府支持引導的公共領域、公益性項目。引導社會資金參與城市開發(fā)建設運營。防范化解城市債務風險。
七、城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的過程，在推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面有哪些任務舉措？
我國即使基本實現城鎮(zhèn)化，仍將有4億左右的人口生活在農村。必須健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，堅持以工補農、以城帶鄉(xiāng)，以縣域為基本單元、以國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)為突破口，促進城鄉(xiāng)要素自由流動和公共資源合理配置，逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距。一是穩(wěn)步推進農村土地制度改革。落實第二輪土地承包到期后再延長30年政策，完善農村承包地所有權、承包權、經營權分置制度。二是開拓鄉(xiāng)村建設多元化融資渠道。鼓勵各級財政和開發(fā)性政策性金融機構支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，逐步提高地方土地出讓收益用于農業(yè)農村比例。三是引導城市人才入鄉(xiāng)發(fā)展。推進城市教文衛(wèi)體等工作人員定期服務鄉(xiāng)村，允許入鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員在原籍地或就業(yè)創(chuàng)業(yè)地落戶并依法享有相關權益。四是推進城鄉(xiāng)一體規(guī)劃設計。統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設，實現縣鄉(xiāng)村功能銜接互補。五是強化基本公共服務供給縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌。推動城鄉(xiāng)基礎設施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管護，促進向村覆蓋、往戶延伸。六是促進城鄉(xiāng)產業(yè)協(xié)同發(fā)展。發(fā)展縣域經濟，構建以現代農業(yè)為基礎、鄉(xiāng)村新產業(yè)新業(yè)態(tài)為補充的多元化鄉(xiāng)村經濟。七是多渠道增加農民收入。深化農村集體產權制度改革，健全農民直接補貼政策，統(tǒng)籌推進農村勞動力轉移就業(yè)和就地就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)。
